我国基层社会治理是一种政党引领型的治理模式，该模式通过理念、结构、平台、功能及机制多个方面的引领，以实现多元主体共治的格局。在党建引领城市基层治理体系中，还一定程度上存在引领理念缺乏共识、引领结构不平衡、引领平台重复建设、引领功能脱节、引领机制缺乏制度规范等问题。为此，需要从凝聚共识、平衡结构、厘清定位、夯实功能、机制制度化等方面推动党建引领城市基层治理体系的完善。

城市基层治理主体包括执政党、政府、社会及市场，其中，执政党是多元共治体系中的领导者和主导力量。在城市基层治理体系中，突出的党的领导是保证共治制度优势得以发挥的基本要求。习近平总书记指出：“要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线。”党的十九大更是确立了党委领导下政府负责及多元主体共同参与的基层社会治理体制。通过党建引领城市基层治理是必要的，但也存在一定的困境，需要不断推进其路径的完善。

我国基层社会治理是一种政党引领型的治理模式

城市基层治理体系的多元化是中外基层治理的共同特征。这种多元化治理体系中既包括正式的政府治理机制，也包括各种非正式的治理机制。在这种多元体系之下，各类组织均可以凭借着这些多元化的治理机制获得参与权，进而实现各自的诉求。在治理体系下，因为参与者众多，主体参与的界限及各自的权责存在交叉甚至是模糊化。国外城市基层治理的理论及实践带有更多社会中心主义色彩，政府及政党的参与度比较有限，在很多时候难以平衡各类社会主体参与的边界。

在我国，中国共产党是执政党，也是社会治理的核心主导者。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大优势。在这种背景下，城市基层治理应当是共产党领导下的组织型治理网络结构。这一结构并不是西方国家城市基层治理的社会中心主义结构，而是一种“一核多元”的结构。在领导组织型治理网络结构中，所有主体的参与权及活动方式，以及这些主体所扮演的角色均需要通过结构中的领导者协调来实现。

通过党建引领城市基层社会治理，体现了政党引领型社会治理模式的特色，执政党在此扮演领导、核心角色，政府部门是治理的责任者，社会组织和其他组织是治理的参与者。以政党引领型治理的视角而言，执政党在城市基层治理中承担“元治理”的角色，是其他参与者参与城市基层治理的领导核心，其在治理过程中发挥的是领导优势和组织优势，将多元主体参与后形成的权责模糊及治理碎片化问题进行整合，进而实现党领导下的共建、共治及共享治理共同体。

当前党建引领城市基层治理还存在一定现实困境

引领理念存在共识凝聚困难。以党建来引领城市基层治理，就是要将党的社会治理、执政等理念与社会、市场等主体的理念进行融合，进而达成治理的基本共识。然而，当前我国城市基层社会正处于转型时期，治理结构较为碎片化，社会关系较为陌生化，社会个体基本上是处于匿名化生存状态，人与人之间的彼此联系并不紧密。在原子化、陌生化的社会环境中，凝聚治理价值的共识并不健全，执政党的主流价值与其他主体价值理念之间的张力依然存在，甚至存在一定矛盾和冲突。面对城市基层社会价值理念及社会结构的碎片化，在党建引领过程中，如何将执政党的主流价值与其他主体价值理念进行融合，以适应现代社会治理的要求，并能够发挥共识凝聚的作用是值得重视的问题。

引领结构上存在党政与社会力量失衡问题。城市基层治理是一种“一核多元”的治理格局。在这个格局当中，党是领导者和核心力量。发挥党的领导核心作用，并不是要打造一个计划时代的执政党完全主导的治理共同体，党的核心领导作用不能包办一切，也不宜直接干预基层自治，而是要发挥其政治和组织优势，以自上而下的方式来推动城市基层治理多元化格局的形成。在当下党建引领结构中，党政力量与社会力量存在一定失衡，社会、市场力量参与城市基层社会治理的参与度和参与积极性不高。

引领平台方面存在重复建设问题。为了在城市基层社会治理过程中提升党组织的覆盖率以及强化党建工作的深入开展，各地党组织机构在引领平台建设方面构建多种线上、线下党建平台。这些引领平台在很大程度上提高了党组织的覆盖率，也推进了基层党建形式的多样化。但同时因缺少统一规划和引导，不少平台存在重复建设问题，各类平台之间存在机构、人员、组织之间的重叠。此外，随着信息技术的发展，出现了不少在线党建平台，如云党建、智慧党建等，这些线上平台同样存在功能划分、程序运行等方面的重合交叉问题，降低了党建引领城市基层治理的效果。

引领功能方面存在党建与治理脱节的现象。当前，尽管通过党建引领城市基层治理，能够为基层治理提供人财物等资源支持及合法性支撑，但党建业务与治理业务存在一定脱节现象，两者的嵌入度有限，弱化了党建引领的实效。一方面，党建与治理脱节表现为“两张皮”现象。党建引领功能难以与城市基层治理寻求有效的契合点，两者的对接度不高，加上党建引领的功能定位不准，推进各个主体之间的协同方式也较为单一，实际上形成了党建与治理脱节现象，影响了引领作用的发挥。另一方面，两者的脱节还使党组织对“两新”组织难以发挥实质性引领作用，不能很好带动这些组织参与城市基层治理。

引领机制方面缺乏制度化规范。引领机制的制度化是确保党建引领城市基层治理机制制度化的基础，在引领机制制度化的框架下，能够强化党建引领城市治理的制度建设，并能够为党建引领城市基层治理奠定规范框架。然而，实践中的引领机制建设还存在一定不足，并没有纳入到常规制度建设体系之中，引领机制缺乏制度规范。正是因为引领机制制度规范化不足，使得制度规范之外的关系比较复杂，进而使得不少合乎规范的社会组织无法发挥其在治理中的作用，而不合乎规范的社会组织因为难以获得身份认同而失去了参与治理的机会。

党建引领城市基层治理的优化路径

明确引领理念，凝聚治理共识。在城市基层治理过程中会涉及到不同主体的多重价值理念，党建引领就是要将这些多重价值理念的分歧缩减到最小，从而起到明确治理方向及凝聚共识的作用。就方向把控而言，要通过党建引领来推进城市基层治理的社会主义方向，将社会主义核心价值观塑造为城市基层治理的主体理念。在党建引领城市基层治理进程中，各级各类党组织要以推动社会主义核心价值观传播为核心，将其打造成为城市基层治理的应然价值观。就凝聚治理共识而言，党建引领的作用就是要将各个治理主体的偏好进行凝聚，形成共识的最大公约数。在党建引领城市基层治理过程中，要贯彻人民至上的理念，以人民的需求为中心，推动各个主体在交流和沟通中凝聚偏好，构成各个主体均认可的价值共识。

平衡引领结构，推进城市基层治理均衡化。党建引领城市基层治理并不是让各级党组织完全主导，而是在当前社会组织力量薄弱的情况下，以党建的引领来带动社会、市场等力量的成长，最终形成多元共治的协同局面。这种协同局面就是党组织要发挥核心作用，政府部门发挥负责作用，社会组织、市场力量发挥参与作用。要实现此种格局，就需要各级党组织以党建为依托，自上而下向社会、市场力量赋权增能，推动其快速成长，培育各级社会组织、市场力量的参与能力。一方面，通过党建引领来强化赋能作用，为社会、市场力量成长打下基础。在赋能过程中，为社会、市场力量参与城市基层治理提供规范。另一方面，以党建引领强化赋能作用，提升城市基层治理的自主性，建立民主参与、监管管理的参与体系，提升社会、市场等力量的治理能力。

强化引领平台功能，厘清各类平台定位。一方面，要按照各类平台功能互补的要求，厘清各自的定位，打造一个功能相互支撑的平台体系。针对党建联席会议、社区委员会等共治类平台，要明确其各自的职责与功能。针对居委会、业主委员会、物业公司、社会经济组织等平台，以党建引领发挥它们参与城市基层治理的积极性，激发平台自治功能，提升其自治能力。另一方面，厘清线上、线下平台的定位及功能区分，形成两者互补的功能框架，要厘清这两类平台的功能及职责范围，明确各自的优势，形成优势互补体系，进而避免两者之间的功能重合及资源浪费。

夯实引领功能，推进党建与城市基层治理的深度融合。在引领功能上，党建功能要与城市基层治理功能融合，使得党建能够成为推进城市治理的推动者。首先，要明确“党建+治理问题”的导向作用，在党建引领中，要聚焦民众亟待解决的现实问题，以城市基层治理的特点和规律为依凭，通过党建引领来实现政府、自治组织的关系重构，塑造公众利益为先的格局，进而推进多元主体共治功能的发挥。其次，要以“党建+人民主体性”为利益归依，在这个过程中，要充分发挥各类党组织的政治和组织优势，提升民众参与的意识和积极性，为每个社会个体的参与提供条件，并使之在城市基层治理体系中找到自身位置，最终使得党建成为连接民众和城市基层治理体系的重要载体。最后，要以“党建+共治体系”为框架，发挥党组织的核心领导功能，将政府、社会、市场、民众等力量统合起来，形成治理的协同效应，从而塑造更大层次上的共治共建共享格局。

强化引领机制建设，构建城市基层治理制度化规范。以党建来引领城市基层治理必须要有畅通的机制，以良好的制度规范来保证多元主体的参与性。这些规范涉及到多个方面，如规则层面，有法律、政策、道德、民约或公约等；观念层面，有主流意识形态、吸纳机制等；具体机制层面，有协商机制、调解机制、购买服务机制等。从城市基层治理体系和治理能力现代化提升的角度看，引领机制建设的制度规范应该从以下几个方面推进：一是建立党组织领导、多元主体共同参与的共治规范。要强化规则构建，厘清居委会、业委会、物业公司等不同主体的职责范围，以相关制度建设为依据调动民众参与积极性，构建多元主体参与的机制规范。二是构建党组织领导、基层主体自主参与的自治规范。要在相关法律的基础上，细化居委会的相关职能，保障其法律地位，构建行使自治权的机制规范。三是建立正式机制和非正式机制相互衔接的框架规范。一方面，要及时总结党组织引领下多元共治的经验，并将经验制度化、规范化，使之成为正式机制；另一方面，在党建引领下，科学将各种非正式机制纳入到城市基层治理体系中。针对正式和非正式机制之间的冲突，要构建两者能够良性互动的制度规范，最大限度发挥两类机制的优势。